Consumo di alimenti sul posto e somministrazione di alimenti
Il nuovo Regolamento di Roma Capitale (approvato con delibera dell’Assemblea Capitolina n. 47 del 2018), che disciplina il commercio nel Centro storico, non contrasta con la normazione statale in materia di liberalizzazione del commercio – nella misura in cui questa contempla l’esclusione della apponibilità di limitazioni quantitative e qualitative di vendita delle merci per gli esercizi autorizzati – né con il principio costituzionale di libertà nell’iniziativa economica privata, la quale deve comunque essere coordinata e indirizzata alle utilità e alle finalità sociali, non potendo svolgersi in contrasto con esse (1).
Il “consumo sul posto” non definisce un’autonoma categoria di esercizio commerciale di prodotti alimentari, bensì una modalità specifica di fruizione dei prodotti alimentari, che, a determinate condizioni di legge, si aggiunge alla vendita (e quindi ampliativa delle facoltà dell’esercente); ai fini della qualificazione dell’attività (se di somministrazione o consumo sul posto), deve procedersi ad una valutazione caso per caso delle singole fattispecie anche sulla base dell’art. 3, comma 1, lett. f bis), d.l. n. 223 del 2006 secondo cui il consumo immediato di prodotti da asporto all’interno di esercizi abilitati si distingue dalla ristorazione (e dunque non è soggetto ai relativi presupposti e requisiti abilitanti) in base ad un criterio sostanziale di accessorietà rispetto alla vendita da asporto, che deve mantenere un carattere prevalente e funzionale (1).
Il nuovo Regolamento di Roma Capitale (approvato con delibera dell’Assemblea Capitolina n. 47 del 2018), così come è idoneo ad introdurre limiti e restrizioni nelle tipologie di attività ammesse nei diversi ambiti territoriali, è idoneo ad introdurre regole specifiche atte a distinguere i caratteri del “consumo sul posto” rispetto al servizio assistito tipico della somministrazione; ciò a maggior ragione laddove si tratti di risolvere profili ermeneutici della legislazione di riferimento derivanti dall’utilizzo da parte del legislatore di formule ambigue o ambivalenti o plurisenso, che dunque legittimano l’esercizio della potestà regolamentare ad integrare la fattispecie, concorrendo a chiarirne la portata (o prediligendo uno dei sensi possibili della norma primaria, o chiarendone le ambiguità, oppure ancora integrandone la portata e l’ambito di riferimento laddove questi siano rimasti non adeguatamente determinati ad opera del legislatore) (1).
La previsione regolamentare di Roma Capitale secondo cui è necessaria una anzianità triennale di iscrizione alla camera di commercio e di esercizio effettivo dell’attività per tre anni per poter aprire una nuova attività (art. 8, comma 1, del Regolamento n. 47 del 2018) è illegittima in quanto si risolve in un appesantimento delle condizioni soggettive già vigenti in termini di legittimazione all’apertura dell’esercizio commerciale che non trova giustificazione nelle finalità di tutela che la deliberazione ha espresso a fondamento dell’approvazione del regolamento e che si aggiunge, duplicandoli, ai già previsti oneri di legge e di regolamento (2).
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(1) Ha preliminarmente chiarito il Tar che lo stato del mercato e dell’ambiente urbano è tale da non consentire una indiscriminata proliferazione di esercizi commerciali, specie alimentari, essendosi dimostrato, nell’esperienza dell’Amministrazione e degli stessi operatori, che non è applicabile al caso di specie il principio (di tradizione classica) secondo cui il mercato raggiunge un equilibrio di ottimalità, senza adeguato intervento regolatore dello Stato (apprezzamento questo che costituisce il frutto di una impostazione metodologica attinente al merito amministrativo che non è sindacabile in sede di legittimità), tanto da giustificarsi l’applicazione della deroga prevista dalla disciplina sulle liberalizzazioni delle attività commerciali.
La Sezione si è poi soffermata sulla differenza tra “consumo sul posto di alimenti” e “somministrazione di alimenti”
Ha chiarito che l’esigenza di una attenta perimetrazione della diversa fattispecie del consumo sul posto di prodotti alimentari presso rivendite di generi alimentari e laboratori artigianali di produzione di generi alimentari è chiaramente ed intuitivamente rivolta a prevenire fenomeni elusivi che utilizzino l’esercizio di vendita come un vero e proprio ristorante o esercizio di somministrazione, sottraendosi sia ai requisiti soggettivi e strutturali cui quest’ultimo è soggetto, sia e soprattutto alle limitazioni quantitative ed alle restrizioni di apertura e trasferimento di attività di somministrazione nei diversi ambiti di cui agli artt. 10 ed 11 della DAC n. 35 del 2010.
Non è superfluo rammentare, ai fini del corretto inquadramento dell’ambito operativo delle disposizioni di cui all’articolo in esame, che il “consumo sul posto” non definisce un’autonoma categoria di esercizio commerciale di prodotti alimentari, bensì una modalità specifica di fruizione di tali prodotti, che, a determinate condizioni di legge, si aggiunge alla vendita (e quindi ampliativa delle facoltà dell’esercente).
Più precisamente, il consumo sul posto di prodotti alimentari da parte della clientela è consentito innanzitutto agli artigiani alimentari iscritti all’apposito albo limitatamente ai prodotti di “propria produzione” (art. 5, l. n. 443 del 1985 e, nella Regione Lazio, artt. 6 e 15, l. reg. n. 3 del 2015) che, a tali fini, non necessitano di apposita autorizzazione commerciale; laddove essi intendano esercitare la vendita di prodotti alimentari non di propria produzione (e quindi far consumare sul posto i medesimi prodotti), deve munirsi di apposita SCIA di vicinato alimentare.
Possono consentire il consumo sul posto i panificatori (art. 4, comma 2 bis, d.l. n. 223 del 2006) nonché gli esercizi commerciali di vendita dei prodotti di cui all’art. 4, l. n. 77 del 1997 limitatamente ai prodotti di (sola) gastronomia (quindi non di produzione propria, come gli artigiani) ai sensi dapprima dell’art. 7, comma 3, d.lgs. n. 114 del 1998 e poi dell’art. 3, comma 1, lett. f bis), d.l. n. 223 del 2006, conv. in l. n. 248 del 2006, nei limiti costituiti dall’obbligo di utilizzo dei “locali e gli arredi dell’azienda con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie”.
Ha aggiunto la Sezione che ai fini della qualificazione dell’attività (se di somministrazione o consumo sul posto), debba procedersi ad una valutazione caso per caso delle singole fattispecie anche sulla base dell’art. 3, comma 1, lett. f bis), d.l. n. 223 del 2006, secondo cui il consumo immediato di prodotti da asporto all’interno di esercizi abilitati si distingue dalla ristorazione (e dunque non è soggetto ai relativi presupposti e requisiti abilitanti) in base ad un criterio sostanziale di accessorietà rispetto alla vendita da asporto, che deve mantenere un carattere prevalente e funzionale. In questo senso, l’assenza di servizio assistito, che la norma prefigura quale parametro di riferimento per la identificazione della fattispecie, viene intesa come criterio “funzionale”, che non si esaurisce nella semplice presenza o meno di camerieri ma che rinvia ad un concreto assetto dell’organizzazione dell’offerta, da accertarsi caso per caso, rivolto a mantenere il consumo sul posto come una semplice facoltà della clientela.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, 8 aprile 2019, n. 2280) ha scelto una opzione ermeneutica diversa, sostanzialmente adesiva alla posizione dell’AGCM, ritenendo che il tratto distintivo del servizio assistito vada ricondotto alla semplice esistenza di “un vero e proprio servizio al tavolo – ulteriore e distinto rispetto alla vendita al banco dei prodotti alimentari – offerto dal gestore dell’attività”.
Il Tar Lazio non condivide le conclusione alle quali il giudice di appello è pervenuto.
Infatti, la norma di cui all’art. 3, comma 1, lett. f bis), d.l. n. 223 del 2006 prevede che il consumo assistito debba avvenire avvalendosi degli “arredi dell’azienda” (cfr. lett. “f-bis) il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie”); l’art. 1, l. 25 agosto 1991, n. 287, prevede che “per somministrazione si intende la vendita per il consumo sul posto, che comprende tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati”.
Dal semplice raffronto testuale è evidente che (oltre al fatto che in nessuna delle due norme il legislatore si riferisce al “servizio ai tavoli”) la tipologia di arredi sottesi alla dizione di cui all’art. 1, l. n. 287 del 1991 e la tipologia di arredi di cui alle fattispecie dell’art. 3 cit., sono elementi di fatto funzionali alla tipologia di attività esercitata e dunque preordinati a consentire due diverse tipologie di offerta al pubblico; nell’una, il “consumo sul posto” è elemento strutturale, identitario e necessario che definisce l’attività; nell’altra, il “consumo sul posto” è elemento accidentale ed eventuale, non necessario, quindi ancillare all’attività principale. Di conseguenza, gli arredi – in quanto funzionali all’attività – non possono essere considerati elementi fungibili o sovrapponibili di entrambe le fattispecie normative (presupposto questo necessario affinchè la differenza tra le due ipotesi si esaurisca nella presenza o assenza di camerieri).
(2) Ha ricordato la Sezione che la disciplina di legge delle attività commerciali già prevede, ove necessario, un periodo di specifica esperienza ai fini dell’abilitazione all’esercizio (come nel caso del commercio di prodotti alimentari e somministrazione, per cui sono richiesti i requisiti di cui all’art. 71, comma 6, l. 26 marzo 2010, n. 59, disciplina recepita, quanto alla regolamentazione di Roma Capitale, nella DAC n. 35 del 2010).
La previsione regolamentare si risolve, pertanto, in un appesantimento delle condizioni soggettive già vigenti in termini di legittimazione all’apertura dell’esercizio commerciale che non trova giustificazione nelle finalità di tutela che la deliberazione ha espresso a fondamento dell’approvazione del regolamento e che si aggiunge, duplicandoli, ai già previsti oneri di legge e di regolamento.
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